Tìm vốn đầu tư ngoài ngân sách cho phát triển ngành lâm nghiệp

Bài viết này dựa trên cách tiếp cận về đánh giá nhu cầu chính sách trong chu trình chính sách công, nhằm chỉ ra nhu cầu sửa đổi, bổ sung hoàn thiện trong quá trình hoạch định chính sách huy động vốn đầu tư để khuyến khích huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn ngân sách ngoài nhà nước phục vụ cho các mục tiêu phát triển và bảo vệ rừng giai đoạn từ năm 2016 đến 2020 của quốc gia.

Xã hội hóa nguồn vốn đầu tư phát triển lâm nghiệp

Ở nước ta, khái niệm xã hội hóa được bắt đầu xuất hiện từ Nghị quyết Trung ương 4 (khóa VII) với tư tưởng “Đa dạng hóa các hình thức tổ chức chăm sóc sức khỏe (Nhà nước, tập thể và nhân dân) trong đó y tế nhà nước là chủ đạo”. Từ đó, khái niệm xã hội hóa đã được phân tích đầy đủ nội hàm ý nghĩa và trở thành phương thức nhằm khuyến khích huy động nhiều nguồn lực của xã hội để xây dựng và phát triển đất nước.

Theo quan điểm của Đảng ta, xã hội hóa chính là huy động nguồn lực từ trong nhân dân và sự tham gia của người dân vào việc giải quyết các vấn đề thuộc chính sách xã hội của Nhà nước. Xã hội hóa là một quá trình, diễn ra trong khoảng thời gian dài; là sự chuyển hóa dần dần trên cơ sở thích ứng với những điều kiện và hoàn cảnh cụ thể. Trong thời kỳ quá độ ở nước ta hiện nay, xã hội hóa một số hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội là giảm bao cấp, chia xẻ quyền và trách nhiệm của Nhà nước cho cộng đồng xã hội, cho các tổ chức, cá nhân, phát huy nội lực của các địa phương; cùng với việc tăng cường vị trí, vai trò của khu vực nhà nước, phát triển các hình thức tổ chức quản lý do tập thể và tư nhân thực hiện trong khuôn khổ pháp luật và chính sách của Đảng và Nhà nước.

Nguồn tài chính ngoài ngân sách Nhà nước đã đóng một vai trò rất quan trọng, thể hiện kết quả bước đầu về chủ trương “xã hội hóa nghề rừng” (ảnh minh họa - internet)
Trong lâm nghiệp, thuật ngữ xã hội hóa lâm nghiệp hay xã hội hóa nghề rừng được nhắc tới nhiều trong văn bản của Đảng, Nhà nước hoặc trong các giải pháp triển khai công tác bảo vệ và phát triển rừng của các nhà quản lý. Kết quả hoạt động thực tiễn khoảng hơn 20 năm trở lại đây cho thấy, nền lâm nghiệp Việt Nam đang có sự chuyển biến rõ nét từ lâm nghiệp truyền thống mà trong đó nhà nước trực tiếp quản lý, điều hành và thực hiện là chủ yếu sang lâm nghiệp xã hội có sự tham gia của nhiều chủ thể ngoài nhà nước.

Việc giao đất giao rừng cho các tổ chức, cộng đồng, hộ gia đình, cá nhân sử dụng vào mục đích lâm nghiệp; cho thuê đất lâm nghiệp đối với các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh; cổ phần hóa các doanh nghiệp lâm nghiệp nhà nước; khoán quản lý bảo vệ rừng cho các hộ gia đình và cộng đồng dân cư sống ở gần rừng; nhà nước và cộng đồng dân cư cùng tham gia quản lý bảo vệ những khu rừng đặc dụng, phòng hộ là những hoạt động mang tính chất xã hội cao, là những dấu hiệu rõ ràng và bước đi tích cực của quá trình xã hội hóa ngành lâm nghiệp.

Vì vậy, “xã hội hóa nguồn tài chính” trong lâm nghiệp là một nội dung cơ bản và quan trọng của xã hội hóa ngành lâm nghiệp. Thuật ngữ này có thể hiểu một cách đơn giản là khuyến khích huy động và sử dụng tổng hợp mọi nguồn lực tài chính của xã hội cho mục tiêu phát triển và bảo vệ rừng.

Vận dụng phương pháp luận xã hội hóa nguồn tài chính ngoài ngân sách Nhà nước là cơ sở để xây dựng kịch bản về cơ cấu vốn tài chính cho phát triển và bảo vệ rừng ở mỗi thời điểm trong giai đoạn đến năm 2020 và được cụ thể hóa cho 3 loại rừng: Rừng sản xuất; rừng phòng hộ; và rừng đặc dụng theo xu hướng giảm dần nguồn tài chính đầu tư trực tiếp từ ngân sách Nhà nước được mô hình hóa như sau:

- Chính sách khuyến khích huy động và sử dụng nguồn tài chính ngoài ngân sách Nhà nước sẽ được thiết kế có trọng tâm trọng điểm theo chế độ quản lý và sử dụng của 3 loại rừng.

- Tiếp cận theo vùng và lĩnh vực sản xuất lâm nghiệp là cơ sở để thiết kế và xây dựng chính sách khuyến khích huy động và sử dụng nguồn tài chính ngoài ngân sách phù hợp với đặc trưng sản xuất lâm nghiệp nhằm hạn chế tối đa bất lợi và khai thác triệt để lợi thế của Vùng, cũng như từng lĩnh vực sản xuất lâm nghiệp: Lâm sinh – Công nghiệp rừng - Dịch vụ, thương mại.

- Hài hòa lợi ích nhà đầu tư và nhà nước, khơi thông tiềm năng nguồn vốn tài chính và động lực của các nhà đầu tư cá nhân và hộ gia đình, đáp ứng mục tiêu “xã hội hóa nguồn tài chính” theo đề án phát triển và bảo vệ rừng.

Đối với ngành lâm nghiệp, khuyến khích huy động và sử dụng nguồn vốn đầu tư từ nguồn ngân sách ngoài nhà nước luôn được chú ý đặt ra trong quá trình xây dựng chiến lược phát triển của ngành.

Chỉ xét trong một giai đoạn ngắn (1998 – 2010), dự án 5 triệu ha rừng đã huy động được 31.858 tỷ đồng, trong đó ngân sách Trung ương 7.281 tỷ đồng, chiếm 22,9%; ngân sách địa phương 1.215,2 tỷ đồng, chiếm 3,2%; vốn tín dụng 2.260,2 tỷ đồng, chiếm 7%; vốn của các tổ chức 2.000 tỷ đồng, chiếm 6,2%; vốn tự bỏ ra của các hộ gia đình, bao gồm cả giá trị lao động và liên doanh, liên kết là 15.788,9 tỷ đồng, chiếm 50%; vốn của các tổ chức nước ngoài 3.312,4 tỷ đồng, chiếm 10,3% (Báo cáo Quốc hội tổng kết dự án 5 triệu ha rừng, tháng 10/2011).

Như vậy, nguồn tài chính ngoài ngân sách Nhà nước đã đóng một vai trò rất quan trọng, thể hiện kết quả bước đầu về chủ trương “xã hội hóa nghề rừng”, trong đó “xã hội hóa nguồn đầu tư tài chính” là một minh chứng góp phần cho sự thành công của dự án 661. Tuy nhiên, nguồn tài chính này còn rất nhiều tiềm năng nhưng chính sách khuyến khích huy động, khơi thông nguồn lực vẫn còn rất nhiều hạn chế.

Nguồn vốn từ xã hội hóa cho phát triển lâm nghiệp vẫn còn nhiều hạn chế

Hiện nay, Nhà nước đang trực tiếp quản lý khoảng 72% tổng diện tích đất lâm nghiệp, trong khi các thành phần kinh tế khác chỉ chiếm khoảng 28%. Việc tiếp cận đất đai để sản xuất lâm nghiệp của các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh còn gặp nhiều khó khăn. Các hộ gia đình ở nhiều vùng miền núi và doanh nghiệp ngoài quốc doanh không có nhiều cơ hội được giao đất lâm nghiệp để sản xuất, nhưng phần lớn diện tích đất này (trên 4 triệu ha) đang thuộc quyền quản lý của các lâm trường quốc doanh hay công ty lâm nghiệp với nguồn lực tài chính, năng lực tổ chức sản xuất kinh doanh yếu và nhiều hạn chế.

Việc giao đất lâm nghiệp cho hộ gia đình và các thành phần kinh tế khác còn nhiều tranh luận và chưa có định hướng chính sách cụ thể. Giá trị kinh tế của rừng chưa được hoạch toán đầy đủ trong chuỗi hàng hóa và chuỗi các lĩnh vực trong sản xuất lâm nghiệp, giá trị gia tăng từ công nghiệp chế biến gỗ và thương mại không được tính vào giá trị tổng sản phẩm của ngành lâm nghiệp. Những khó khăn về điều kiện sản xuất lâm nghiệp, vùng sâu, vùng xa, hạ tầng cơ sở thấp kém; trình độ dân trí thấp; chu kỳ kinh doanh dài, hiệu quả sử dụng vốn không cao so với các ngành kinh tế khác…

Điều này đã không được làm rõ trong các chính sách khuyến khích đầu tư nên chưa huy động tối đa tiềm năng của các thành phần kinh tế tham gia đầu tư vào khu vực này. Do đó, nguồn lực tài chính đầu tư trong lâm nghiệp, cả trong và ngoài ngân sách Nhà nước trong giai đoạn vừa qua chưa bao phủ được tất cả các vùng kinh tế sinh thái lâm nghiệp, cũng như các lĩnh vực sản xuất lâm nghiệp nên kết quả không đạt được như mong muốn.

Trong năm 2016, ngành Lâm nghiệp đã mở rộng quan hệ hợp tác nhiều mặt với các đối tác song phương, đa phương, đa dạng hoá các mối quan hệ, tham gia tích cực vào các tổ chức, sáng kiến mới về lâm nghiệp của quốc tế và vùng như REDD, FLEGHT, rừng và tăng trưởng xanh… Đề án thu hút và vận động ODA giai đoạn 2015-2010 đã được xây dựng, làm cơ sở để đàm phán với các nhà tài trợ, xây dựng các dự án, chương trình ODA mới cho ngành. Quỹ TFF và Quỹ VCF đã trở thành nguồn tài chính quan trọng, bổ sung nguồn lực cho ngành Lâm nghiệp trong bối cảnh gặp nhiều khó khăn về vốn sau khi Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng kết thúc. Qua đó đã huy động và tranh thủ được nhiều nguồn vốn ODA mới cho ngành lâm nghiệp.

Trong lĩnh vực hội nhập quốc tế về giao thương gỗ và lâm sản, ngành lâm nghiệp đã đẩy nhanh thực hiện kế hoạch hành động của Việt Nam thích ứng với Luật Lacey của Hoa Kỳ và Flegt của EU, trong đó, đạt được nhiều thành quả khi đàm phán hiệp định VPA với EU. Bên cạnh đó, hợp tác song phương về lâm nghiệp với các nước trong khu vực như Lào, Campuchia, Trung Quốc và Hàn Quốc đã được đẩy mạnh.

Bên cạnh nguồn vốn ODA, nguồn vốn từ các thành phần kinh tế khác cũng được khuyến khích huy động cho hoạt động bảo vệ phát triển rừng. Chính phủ đã ban hành nhiều chính sách khuyến khích nhưng việc thực hiện còn gặp nhiều khó khăn, chưa thu hút được nhiều thành phần kinh tế tham gia.

Một số nguyên nhân được nêu ra là: (i) Đặc thù của sản xuất lâm nghiệp có chu kỳ kinh doanh dài ngày, rủi ro cao; (ii) Công tác giao đất, giao rừng, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thực hiện còn chậm nên khó khăn cho các DN, hộ gia đình tiếp cận vay vốn ngân hàng; (iii) Thủ tục hành chính trong đầu tư còn phức tạp, qua nhiều khâu trung gian nên chưa thu hút các doanh nghiệp nhất là doanh nghiệp nước ngoài; (iv) Nhiều loại thuế, lệ phí gây cho nhà đầu tư cảm thấy phải đóng quá nhiều thuế; (v) Chưa tận dụng được nguồn tài chính từ thương mại carbon; (vi) Chưa đảm bảo tính minh bạch, hiệu quả và bình đẳng trong việc sử dụng vốn.

Phạm Thế Tấn (Viện khoa học lâm nghiệp Việt Nam)